11月9日，权威网站发布了中国福利彩票发行管理中心原主任鲍学全、王素英，原副主任王云戈、冯立志等4名原负责人的忏悔视频。

虽然曝光方式引人瞩目，但中国彩票主管官员的贪腐丑闻本身并不令人惊讶。

仅十八大以来，就已有14名官员因为彩票系统的贪腐受到惩处，现任中福彩中心主任冯亚平更表示「福彩领域发生系统性腐败」。

而早在2009年民政部的大检查中，就发现彩票机构存在着诸多违规、违法事件。在民间，围绕着彩票的种种困惑和猜测更是广为流行。

中国彩票为什么容易出事？

令人起疑的返奖

1987年，中国发行了第一张「中国社会福利有奖募捐券」，旨在筹集社会资金，发展以「安老、扶幼、助残、济困」为主要内容的社会福利事业，当年彩票即筹集资金1740万元。

30年后，中国彩票的2016年销售总量达到3946.4亿元，平均每个中国人要花285元买彩票。中国已是世界第二大彩票大国，市场规模逐年上升。

不过，迅速增长的规模，并没能积累出对中国彩票的信心。

从2004年以来，重大彩票丑闻便层出不穷：双色球开奖录像补拍事件」、「西安宝马案」、「扬州彩世塔案」、「黄阳爆炸案」……一系列打击之下，买彩票甚至被人们称为智商税。

最令彩民怀疑的，是中国彩票的返奖环节。

中国的彩票收入用于三部分：发行费用，公益金，返奖金。

其中的发行费用，指的是彩票发行机构与销售机构的业务费、还有代销者销售费用，包括设计印刷、发行、办公电脑、工作人员的人工成本等，以及彩票销售点的费用。

公益金则是彩票收入用于公益事业的部分。作为菠菜活动，中国彩票正是因为收入用于「扶老、助残、救孤、济困、赈灾」等社会福利事业（以及体育事业），其存在才具备了正当性。

最受彩民关心的则是返奖金，也就是中彩者所得的奖金，它是人们花钱买彩票的主要动机。

虽然彩票开奖还未出现过作弊被曝光的事件，但还是有很多彩民怀疑返奖金有诈。毕竟，如果返奖金存在暗箱内定，中彩希望本就渺茫的彩民就真的毫无盼头了。

所以，此次鲍学全等四人的案件曝光后，也有相关猜测，他们是通过虚假彩票的方式，获取了巨额不法利益。

不过，这种说法并不靠谱。

民间猜测的所谓虚假彩票，意思是彩民买的彩票根本就是假的。比如，共卖出1000万张彩票，而各个发行机构却从上到下联合起来，只向民政部门汇报500万张，其余500万张彩票的收入就被私分了。

这种说法显然不太靠谱——买到所谓虚假彩票的人，如果号码中彩，肯定仍可以凭票领奖。否则，这些年一定会曝出很多明明彩票中奖了、但却无法领奖的丑闻。

有一种解释是，仅仅那些未中奖的彩票是虚假的。另一种解释是，可以控制中奖开出的号码，避开售出的虚假彩票。

但是，如果有人要以这类方法造假，首先必须能控制中奖号码。而如果真有人有这种技术的话，大可以直接将彩票号码内定给自己人，安全性明显要高得多。

而且，虚假彩票这样的阴谋，需要从底层的程序员、IT人员，到中间层的各个科、处机构，再到顶层的领导，涉及太多部门和个人。这么多人的攻守联盟，从来都不会牢靠。

公开中奖者身份的必要性

但是，彩民的这种不信任仍然可以理解，因为曾经出现过黑客侵入计算机系统、给自己投注的事。既然黑客可以做到，内部具有管理权限的人就更容易做到。

怎样杜绝这种情况？答案可能令人失望：很难。

彩票是一种高制度密集型的游戏，需要法治、政府的廉洁、信息透明、媒体监督才能共同构建信任空间。毋庸讳言，现在这些方面都有提升的空间。

不过，要提高开奖的公信力，也并非毫无办法——公布中奖者身份，就是一个折中的方案。

2014年，太原一位彩民用100注倍投的方式，中得了双色球头奖，奖金高达5.2亿元。巨奖之下，有人提出应该公开中奖者的身份。

反对身份公开的说法，并非没有道理。中国是一个人情、亲情关系密切的复杂社会，中大奖信息一旦暴露，总会意味着没完没了的麻烦。

但是，另一方面，彩票奖金池中的钱都是彩民的钱，具有确凿无疑的公共性。

而且，并非只有中国是人情社会，而外国人就多么不通人情。国外中奖者同样要面临相似的麻烦，但与整个彩票的公开性、透明性相比，相关考虑就退居次要地位。

中国彩票都已经被称为智商税了，其挽救声誉的必要性，难道不早已压过了中奖者的那一点幸福的烦恼？

从彩民的角度出发，在每一次开奖前，所有出资参与的彩民都没有中奖，他们没有暴富的烦恼，却有作弊的狐疑，公布中奖者身份，并不对他们造成损害。

反对这种做法者的目的，反倒更容易引起猜疑。

不过，返奖环节尽管令人诟病，但毕竟还未出现实锤的舞弊事件。中国彩票真正明摆着存在巨大问题的，是较少人关注的公益金和发行费用。

不透明的公益基金

中国彩票公益金的使用者和监督者是同一部门，「既当运动员，又当裁判员」，没有第三方的监督，很容易出现问题。

2001年，「星光计划」启动，民政部门利用福利彩票的公益资金，加上地方财政的配合，在全国一些社区建成了32000多个公益性质的老年活动室、敬老院，供老年人娱乐、健身。

公开资料显示，到2005年，各级福利彩票等公益资金投入就达到了134亿元。

● 2017年彩票公益金占比及分配情况。资料来源：中国经济周刊

然而，2015年，央视记者在多地进行调查，却发现这些当年花费上百亿资金建成的老年活动室，如今大部分已经难觅踪影，很多已经「面目全非」。在记者走访的29家星光老年活动室中，只有11家还在运行。

2014年11月至12月，审计署对18个省的省级财政、民政、体育行政部门及4965个彩票公益金资助项目进行抽查审计，审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%，大致占四分之一左右。问题所涉及的公益性项目大概854个，占抽查的公益项目的17%。

与其他国家运营良好的彩票公益金制度相比，很容易看出中国彩票公益金的问题所在。

如美国加州彩票委员会的年度报告，图文并茂，其中公益金资助的奖学金项目，详细到了奖学金获得者的姓名、金额、时间等。

● 美国不少州会直接披露受拨款的项目

相比之下，中国的公示都极为简略，仅仅一句话加一个数字就可解决问题。详细意味着公众可以复核，而省略则意味着不透明，以及随之而来的低效与浪费。

显然，公益基金需要从上到下做好监督机制，通过公开程序，接受严格细致的监督，才能保证最终效果。

值得一提的是，中国彩票的公益金比例近年来还有所调整。

2015年年末，财政部发布了《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》，规定彩票公益金比例最低不得低于20%。相比于2001年的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》规定的「彩票公益金比例不得低于35%」，本身便意味着彩票公益性的下降。

高额的发行费用

2001年的《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》，将中国彩票的发行费用比例限定为不高于15%。

此后，中国彩票市场高速发展。2005年，中国彩票的销售额为700亿元，而2017年则达到4266.69亿元。

● 2007年-2016年全国彩票销量（亿元）

如此巨大的收入变化，发行费用比例却直到2014年触目惊心的审查结果之后才得到调整，且幅度非常有限，远远跟不上市场的变化。

2015年年末，财政部发布了《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》，规定传统型、即开型彩票的发行费比例不得超过15%；乐透型、数字型、竞猜型、视频型等彩票的发行费比例不得高于13%。

彩票发行的边际费用很低。一个彩票销售点的日常费用，由房租、水电、人工成本构成，几乎都与彩票销售点的销售额无关。一个销售点单日销售1000块钱，与单日销售2000块钱，成本没有变化。

发行机构的情况也是如此，彩票的设计、日常行政都不会因为彩票销售额增加而增加。即便是印刷彩票，也只占总成本的极小一部分。

所以，随着中国经济发展，中国彩票销售额十年间增长接近6倍，按比例提取的发行费用随之暴增，而成本并未大幅度增加。这些钱就在彩票机构沉淀下来。

2005年，中国的彩票销售费用大约为105亿。到2016年，按照13%的费率计算，中国的彩票销售费用则达到了大约520亿。即便把十年间的通货膨胀因素考虑在内，鉴于彩票成本的低边际弹性，这个费用仍然是高得惊人。

● 2016年GDP排名前十的国家彩票销售情况。数据来源：中国福利彩票发行管理中心《世界彩票资料》

如此巨额而花不完的钱，难免形成腐败的温床，出现挪用挤占等违规使用的现象。很多省市级销售机构的审计中，均发现过挪用发行经费、公积金等现象。

2014年，在当时中央持续反腐倡廉的高压下，全国高端餐饮普遍迎来寒冬，而中国福彩中心的黄山培训基地仍被曝光奢华惊人，公款接待如火如荼。

● 中国福彩中心黄山培训基地，耗资6000万，拥有徽雕、红酒等7个主题餐厅及约2000平方米的红地毯广场

至于本次彩票贪腐案，虽然社会上有诸多猜测，但大概率还是与发行费用这一环节有关。所以，中国的彩票发行费用，还需作出根本性的下调。

更透明的公益基金使用流程，更低的发行费用，以及公示中奖者的身份，能够成为提升中国彩票信誉、减少贪腐的有效途径。

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